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Les cadres juridiques de la lutte contre la piraterie

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Les cadres juridiques de la lutte contre la piraterie

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Nous diffusons aujourd'hui une tribune du capitaine de frégate Yannick Bossu. Membre de la 17ème promotion du Collège Interarmées de Défense (CID), l'officier aborde les fondements juridiques des actions de lutte contre la piraterie nationales ou multinationales et les difficultés auxquelles se heurtent marins puis magistrats dans le traitement des personnes appréhendées. Le CF Bossu explore les voies de progrès et les nécessaires constructions juridiques et légales que la France et ses partenaires au sein de l'UE ou de l'ONU doivent encore accomplir pour lutter efficacement contre ce phénomène endémique.
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LE JUGE, LE MARIN ET LE PIRATE : DU GIBET ANTIQUE A L'INPUNITE MODERNE

De nombreux pays, et tout particulièrement la France, sont désormais engagés dans les opérations de lutte contre la piraterie maritime au large de la Somalie. Les réels succès tactiques obtenus par les forces navales pour la préservation de la liberté des mers ne doivent cependant pas masquer la complexité du système juridique dans lequel elles agissent et dont la dimension nationale, en particulier pénale, doit être rapidement rénovée pour garantir la réalité du jugement des pirates et l'exercice effectif par les Etats de leurs compétences en haute mer.


L'actualité se fait désormais l'écho régulier des attaques quotidiennes, réussies ou avortées, perpétrées par les pirates somaliens au large de la Corne de l'Afrique et de leurs captures tout aussi fréquentes par la dizaine de bâtiments militaires impliqués dans les opérations nationales ou multinationales de lutte contre la piraterie, telles que celles de l'Otan, de l'Union européenne (Atalante) ou de la coalition conduite par les Etats-Unis (TF 151). Si l'efficacité des ces forces est assez remarquable compte tenu de l'étendue de la zone et du volume du trafic maritime qui la sillonne, elle se heurte à un cadre juridique complexe mais encore incomplet qui risque, s'il n'est pas rapidement consolidé, de réduire à néant les efforts consentis par les Etats. Seuls les nostalgiques sanguinaires regretteront que la prééminence du droit et la garantie d'un jugement équitable aient remplacé gibet, grande-cale et autre estrapade pour ceux qui « tentent la fortune » selon l'étymologie même du terme « pirates ». Il convient cependant, afin de dissuader réellement ces derniers de poursuivre leurs méfaits, de renforcer la cohérence juridique du droit international, des droits pénaux nationaux et des prérogatives judiciaires des forces engagées dans cette lutte primordiale pour la stabilité générale des régions concernées et la sécurité du trafic commercial sur les mers.

Brigands, pirates, terroristes ?

La CNUDM, ou Convention de Montego Bay (CMB), a été signée en 1982 et est entrée en vigueur en 1994 après avoir été ratifiée par la grande majorité des quelque 156 Etats signataires, à l'exception notable des Etats-Unis. Ce texte onusien est la seule convention internationale à traiter de piraterie. Ses articles 100 à 108 et son article 110 énoncent une définition de la piraterie fondée sur un principe d'intentionnalité qui permet de considérer « comme navires pirates [ceux] dont les personnes qui les contrôlent entendent effectivement se servir pour commettre l'un des actes [suivants] » considérés comme relevant de la piraterie maritime, sans pour autant spécifier que ceux-ci doivent avoir produit leur effet :

- violence, déprédation ou détention illicites commises à des fins privées ;
- participation volontaire et consciente à ces actes ;
- incitation, facilitation ou intention de la facilitation de ceux-ci.

Elle confère par ailleurs une compétence universelle pour agir aux Etats qui peuvent ainsi intervenir avant, pendant et après la commission de l'acte de piraterie, quelles que soient la nationalité du bâtiment victime, de sa cargaison, de son équipage ou de ses passagers et celle des agresseurs et de leurs navires.
Un premier obstacle à l'efficacité des opérations contre la piraterie réside cependant dans la localisation à la fois de l'acte lui-même, qui doit être commis en haute mer, et de l'intervention préventive ou répressive qui ne peut intervenir que ce même espace hauturier, c'est-à-dire hors des eaux territoriales dans lesquelles l'Etat riverain jouit d'une juridiction souveraine et exclusive. Ainsi, entre 2000 et 2006, 80 % des actes de piraterie, qualifiés dans ce cas de brigandages maritimes, ont été perpétrés en mer territoriale dans une impunité à peu près assurée par la défaillance ou l'impuissance d'Etats riverains tels que la Somalie.

Deux options peuvent alors s'ouvrir aux autres Etats soucieux de contenir, voire de réduire, ce mal endémique qui menace la sécurité du commerce international.
La première résiderait dans le fondement juridique de l'action anti-piraterie sur la Convention pour la répression d'actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime (Suppression of Unlawful Acts (SUA)) de 1988 et ses protocoles de 2005. En effet, celle-ci vise les actes de violence en mer mus par des motifs autres que privés, en particulier le terrorisme, et ne limite pas explicitement les prérogatives des Etats parties à la haute mer. Un amalgame douteux entre terrorisme et piraterie - auquel seuls les Etats-Unis se sont jusqu'à présent risqués - permettrait ainsi, au prix d'une réelle remise en question de la liberté des mers et de la souveraineté des Etats bien perçue par la France et l'ONU, d'élargir les capacités d'action anti-piraterie dans les eaux intérieures voire vers les bases de départ terrestres des pirates.
La seconde option, certes plus circonstancielle mais beaucoup plus respectueuse du droit international, consiste à promulguer, avec l'accord de l'Etat concerné et sous couvert de l'ONU, une dérogation temporaire et renouvelable à la souveraineté en autorisant un « droit de poursuite inversé » dans les eaux sous sa juridiction, pendant du droit dont dispose tout Etat de poursuivre en eaux internationales les auteurs présumés d'un acte illicite dans ses eaux territoriales. Ce procédé juridique, fondé sur les résolutions 1814, 1816 et 1846 du Conseil de sécurité des Nations Unies, a ainsi permis à la fois de lever les réticences de certains Etats européens et d'assurer l'efficacité de la mission Atalante, qui fait désormais figure d'exemple fédérateur dans le domaine de la lutte contre la piraterie.

Les gendarmes de la haute mer

Qu'elle se situe en haute mer, au-delà de 12 milles marins (environ 22 km) des côtes, ou dans les eaux territoriales d'un Etat plus ou moins défaillant comme celui incarné par le Gouvernement fédéral de transition (GFT) somalien, la lutte anti-piraterie exige des moyens particuliers et nombreux : des avions de patrouille maritime aptes à couvrir dans la durée des zones toujours plus immenses au fur et à mesure que les pirates s'enhardissent, des bâtiments hauturiers et armés capables de protéger des convois marchands, des hélicoptères pour intervenir rapidement à partir de ces mêmes bâtiments en cas d'appel de détresse, des commandos entraînés à faire face aux réactions imprévisibles de présumés pirates ou à délivrer par une action de vive force des équipages retenus dans l'attente d'une rançon, ... Seules les marines de guerre disposent par définition de telles capacités dont les forces de police sont logiquement dépourvues.

La question se pose alors de la capacité juridique d'une marine nationale à s'insérer dans un dispositif légal et judiciaire hors du droit des conflits armés et dépassant le strict droit coutumier de la mer qui vise essentiellement les navires arborant le même pavillon. La réponse diffère d'un pays à l'autre. Les Etats-Unis disposent ainsi depuis 1915 d'un corps spécifique de garde-côtes, l'United States Coast Guard, doté à la fois de moyens militaires et de prérogatives judiciaires étendues, qu'ils peuvent déployer sur toutes les mers du globe. A l'inverse, l'Allemagne se refuse à reconnaître à ses forces armées le pouvoir de mener des missions de police en mer, y compris dans ses propres eaux, et leur impose ainsi, tout en participant activement aux opérations anti-piraterie, certaines restrictions d'emploi.
Entre ces deux extrêmes, l'organisation française apparaît particulièrement pertinente et efficiente. Au même titre que les autres administrations agissant en mer, la Marine nationale s'insère dans une chaîne civile permanente dirigée par le Premier ministre, animée par le Secrétariat général de la mer (SG Mer) et coordonnée par les délégués du gouvernement pour l'action de l'Etat en mer (DDG) secondés par les officiers de marine commandants de zones maritimes. Les commandants de bâtiments de guerre sont ainsi habilités et entraînés à agir dans un cadre juridique donné, sous le contrôle d'un procureur de la République, pour constater certaines infractions et participer activement à leur répression, en particulier dans le cadre de la loi 94-589 du 15 juillet 1994 dont la mise à jour en cours de rédaction doit prendre en compte plus formellement la piraterie.

Pour le droit français, la piraterie a disparu en 2007 !

Cette mise à jour est l'un des moyens qui doivent permettre d'assurer la validité et la cohérence du continuum juridique de la lutte contre la piraterie. En effet, une fois résolues les questions de la définition de la piraterie, de la compétence des divers Etats à y faire face dans les différents espaces maritimes et de la capacité juridique ad hoc de leurs agents, leur aptitude à juger des pirates présumés, dont nous avons vu qu'ils ne ressortissaient pas nécessairement à leur juridiction, reste à consolider.
Le droit pénal de la plupart des Etats ne retient en effet pas la qualification de piraterie à proprement parler, même si les actes élémentaires qui la décrivent y apparaissent, tels que détournement de navire, prise d'otages, vol à main armé en bande organisée, etc... L'incrimination de piraterie maritime a ainsi disparu du droit français en 2007 avec l'abrogation d'une loi, effectivement obsolète, de... 1825 !

Des procédés permettent cependant de s'affranchir du risque d'invalidation d'une procédure et donc de celui de l'obligation de devoir libérer, sur son propre sol, de présumés pirates, comme le Danemark en a fait l'amère expérience en 2008.
Le premier, circonstanciel, consiste à établir avec des Etats, riverains de la zone touchés par la piraterie et disposant de l'arsenal juridique adapté, des accords bilatéraux permettant la remise des personnes appréhendées puis retenues par un Etat à leurs tribunaux en vue d'un jugement dont il convient cependant de s'assurer au préalable qu'il correspond aux normes édictées par les différentes conventions relatives aux droits de l'homme, en particulier la non application de la peine de mort. Ce dispositif de coopération internationale est mis en oeuvre avec succès avec le Kenya et les Seychelles depuis février 2009 dans le cadre de la mission Atalante.
Le second procédé réside dans l'insertion dans le droit pénal national d'une qualification de piraterie, comme la France a commencé à le faire dès le printemps 2009 avec l'adoption en conseil des ministres d'un projet de loi visant à l'adaptation de sa législation nationale à la réalité des crimes maritimes. Des raisons diverses d'opportunité et de calendrier parlementaire ont pour l'instant retardé une adoption pourtant nécessaire à la cohérence d'une lutte anti-piraterie à laquelle le pays consacre pourtant des efforts considérables et couronnés de succès.

Pouvoir juger pour dissuader.

L'appréhension, le seul 1er mai 2010, de quelque 25 pirates somaliens présumés par deux bâtiments français est venue rappeler la réussite opérationnelle des forces navales engagées depuis maintenant plusieurs années dans une lutte pour la liberté des mers en océan Indien. Elles bénéficient pour cela d'un cadre juridique international pertinent, fondé sur la Convention de Montego Bay et complété par des résolutions du Conseil de sécurité de l'ONU. Il revient cependant encore aux Etats - dont la France - légitimement impliqués dans ces opérations d'adapter leurs arsenaux juridiques respectifs, en particulier pénaux, afin de garantir l'efficacité judiciaire des réels efforts humains et financiers qu'ils consacrent à la lutte contre la piraterie et à la protection d'un trafic maritime essentiel à leurs économies. La prolongation de l'absence actuelle d'une incrimination pénale, qui les privent d'une capacité de jugement autonome réellement dissuasive des pirates appréhendés par leurs marines, ne peut que favoriser la poursuite de cette activité incroyablement lucrative et finalement bien peu dangereuse au regard de la situation générale en Somalie.

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Nota : Le capitaine de frégate Yannick Bossu est officier stagiaire au Collège interarmées de défense. Le présent article est l'expression d'une position personnelle et ne reflète pas nécessairement la position officielle du Ministère de la défense.

Le capitaine de frégate Yannick Bossu (© : DR)
Le capitaine de frégate Yannick Bossu (© : DR)

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